广东省广州市中级人民法院
行政判决书
（2015）穗中法行初字第201号
原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司，住所地广州市番禺区桥南街草河村江滨路二街8号。
法定代表人钟正仁，该公司总经理。
委托代理人何伟民、陈婉姗，均系广东经国律师事务所律师。
被告广州市番禺区人民政府，住所地广州市番禺区市桥街清河东路319号。
法定代表人何汝诚，该府区长。
委托代理人骆文怡，该府法制办公室工作人员。
委托代理人梁龙丽，广东合成泰律师事务所律师。
原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司不服被告广州市番禺区人民政府作出的环保行政处罚，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司的委托代理人何伟民和陈婉姗、被告广州市番禺区人民政府的委托代理人骆文怡和梁龙丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司诉称，一、被告作出的番府环罚〔2014〕584号行政处罚决定认定事实不清，主要证据不足。广州市番禺区环保局于2001年1月19日向原告建设项目的环保工程颁发了《番禺市建设项目环境保护“三同时”验收投产许可证》（番环管控[2000]161号）并同意验收上述环保工程[番环管验字（2001）015号]，故被告认定原告“需要配套建设的环境保护设施未经环保部门验收便投入生产”，与事实不符。原告设置的临时管道和排水泵是用于排放雨水，不是废水，没有造成污染等不良后果。被告没有证据证明原告向沙湾水道排放废水、污染物，没有对原告临时排放的雨水进行监测及即时采样进行鉴定，其所依据的两张2013年3月28日的现场照片，辨认不出有水泥迹或形成于何时。被告提供的梁永雄的《调查询问笔录》与事实不符，梁永雄是原告的业务员，对于生产工艺流程和污染治理流程并不清楚，其陈述的车间地面废水与雨水一并排放到沙湾水道的情况不属实。原告在笔录上面加盖的业务专用章的法律效力范围仅限于业务领域，在此不发生法律效力，不能视为原告的确认行为。被告在行政复议案中提交了作出行政处罚决定时没有提交的《检验报告》和视频资料，不能证明原具体行政行为所认定的事实。《检验报告》是2011年7月6日作出，不能证明原告在2013年排放废水，且检验结果也没有显示原告排放的水中所含有的悬浮物、石消类等项目超标或超总量。原告的建设项目建成在前，水源保护区划定在后，即使在后来被划入二级水源保护区，原告也建成了配套的环保设施，生产过程中产生的噪音、清洁废水、生活污水、粉尘等污染物都经过了有效治理，其中番禺区环保局认定原告的生产和生活废水经治理后基本达标。被告对历史沿革不加调查，违背了行政合理原则，且和其下辖的番禺区环保局对同一个事实有不同的认定，导致出现了同意环保验收和责令关闭生产项目两个截然不同的处理结果，其公信力荡然无存。二、被告作出的处罚决定适用法律错误。原告的混凝土建设项目不属于“新建、改建、扩建排放污染物的建设项目”，原告用于排放雨水的临时管道和排水泵只是临时的便民措施，早已自行拆除，也不属于“新建、改建、扩建排放污染物的建设项目”，被告适用《水污染防治法》第59条第一款规定不当。而且《水污染防治法》自2008年6月1日起才施行，法不溯及既往，被告以新的法律约束旧的行为，是适用法律错误。假定被告认定原告向沙湾水道饮用水水源保护区排放雨水损害公共利益，应当适用《中华人民共和国水法》第28条的规定，但根据该法第76条的规定，假定原告违法排放雨水，需要承担民事责任，被告无权对此作出行政处罚。三、被告责令原告关闭商品混凝土建设项目违反法定程序。被告不给予原告自行整改的机会且未经负责人集体讨论，便责令关闭商品混凝土建设项目，违反了《行政处罚法》、《水污染防治法实施细则》的规定以及行政比例原则。综上所述，请求依法撤销番府环罚〔2014〕584号《广州市番禺区人民政府行政处罚决定书》，本案的全部诉讼费用由被告承担。
被告广州市番禺区人民政府辩称，一、被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。原告在广州市番禺区桥南街草河村江滨路二街八号建成一个从事生产商品混凝土的项目，其取得番环管控字〔2000〕161号《番禺市建设项目环境保护“三同时”验收投产许可证》，被许可投产的项目是其于2000年在东厂区建成的一个混凝土搅拌项目，其于2004年10月在西厂区新建的一条搅拌生产线并未办理环境影响评价手续，需要配套建设的环境保护设施在未经环保部门验收的情况下便投入生产。原告的生产项目位于沙湾水道饮用水水源二级保护区内，于2013年设置了一个临时管道和排水泵向沙湾水道排放废水。以上事实，有现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、现场照片、视频资料、定位地图、水源保护区三维仿真定位地图等证据证实。二、被告作出的行政处罚决定程序合法。番禺区环保局的执法人员检查发现原告上述违法情形，于2014年11月11日向原告送达番府环罚听告〔2014〕534号《行政处罚听证告知书》，原告提出听证申请。11月25日，被告依法召开了听证会。经上述法定程序，被告依据所查明的事实作出番府环罚〔2014〕584号《行政处罚决定书》，并于12月18日送达给原告。三、被告作出的行政处罚决定适用法律依据正确。原告的生产项目位于沙湾水道饮用水水源二级保护区内，生产过程中排放污染物，其环境违法行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条第一款的规定，被告依据该法责令原告关闭商品混凝土生产项目。综上所述，被告作出的番府环罚〔2014〕584号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律依据正确，请求依法驳回原告诉讼请求。
经审理查明，原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司经广州市工商行政管理局番禺分局核准登记，于1991年11月2日成立，经营场所在广州市番禺区桥南街草河村江滨路二街8号，从事商品混凝土生产。原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司在生产过程中主要产生洗车废水、原材料装罐噪声等污染物。2013年3月28日，广州市番禺区环境保护局的执法人员发现原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司设置临时管道向番禺区沙湾水道饮用水水源保护区排放废水。2013年4月3日，广州市番禺区环境保护局的执法人员到原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司的上述经营场所进行现场执法检查，并向原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司的工作人员调查询问，发现该经营场所内建成两条混凝土搅拌生产线，现场能够提供准建证（番环管控[2000] 161号），未能提供环保设施竣工验收手续，该单位计划在西面厂区新建一条搅拌生产线来替代东面厂区的旧生产线，目前正在进行中，以及原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司曾于2013年3月28日设置一个临时管道向番禺区沙湾水道二级饮用水源保护区排放车间地面废水和雨水等事实，遂要求原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司尽快补办相关环保审批手续，停止违法排污。2014年6月24日，广州市番禺区环境保护局的执法人员再次到原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司的上述经营场所进行现场执法检查，发现该经营场所内设有东西两个车间，有两条混凝土搅拌生产线，现场能够提供准建证（番环管控[2000]161号），未能提供噪声治理设施的相关验收手续材料，以及上述两车间均位于番禺区沙湾水道饮用水源保护区二级区陆域范围内，未完善环保审批手续等事实，遂要求原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司尽快完善环保审批手续，停止违法排污行为。
2014年11月5日，被告广州市番禺区人民政府向原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司发出番府环罚听告〔2014〕534号《行政处罚听证告知书》，告知其违反《中华人民共和国水污染防治法》的事实、拟作出责令其关闭商品混凝土生产项目的行政处罚内容、依据和享有要求举行听证的权利。原告广州市番禺区桥泼混凝土有限公司于2014年11月11日收到该听证告知书后提出听证要求。2014年11月17日，被告广州市番禺区人民政府向原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司发出番府环听通〔2014〕340号《行政处罚听证通知书》，通知原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司听证会的具体时间、地点及听证会组成人员等事项。2014年11月25日，被告广州市番禺区人民政府举行听证会，原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司的委托代理人李凯樱、方国柱参加听证。2014年12月16日，被告广州市番禺区人民政府向原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司作出番府环罚〔2014〕584号《行政处罚决定书》，查明原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司从事商品混凝土生产所需要配套建设的环境保护设施未经环保部门验收，便投入生产，生产过程中主要产生噪声及泥浆废水等污染物，以及原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司的生产项目位于番禺区沙湾水道饮用水水源二级保护区内，并于2013年设置了一个临时管道和排水泵向沙湾水道饮用水水源保护区排放废水等事实。被告广州市番禺区人民政府认为原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司的上述行为违反《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条第一款的有关规定，并根据该规定，决定责令原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司关闭商品混凝土生产项目。该《行政处罚决定书》告知了原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司享有相应的申请复议权利和诉讼权利。原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司不服该行政处罚决定，向广州市人民政府申请行政复议，请求撤销番府环罚〔2014〕584号《行政处罚决定书》。广州市人民政府受理该行政复议申请后，于2015年4月13日作出穗府行复〔2015〕211号《行政复议决定书》，认为被告广州市番禺区人民政府作出的番府环罚〔2014〕584号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，决定维持被告广州市番禺区人民政府作出的番府环罚〔2014〕584号《行政处罚决定书》。原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司仍不服，遂向本院提起行政诉讼。
另查明，2011年5月17日，广东省人民政府作出粤府函〔2011〕162号《关于同意调整广州市饮用水源保护区区划的批复》，原则同意广州市饮用水源保护区区划进行调整，调整后，沙湾水厂、东涌水厂、东乡水厂、南沙水厂二级保护区水域保护范围为：“从紫坭西起，沿沙湾水道至大刀沙围头下游1000米共17.2公里的河段，两岸河堤临水侧堤肩之间的广州市境内的区域（一级保护区水域除外）；紫坭河6.2公里的河段，两岸河堤临水侧堤肩之间的水域；李家沙水道上河至下河共1公里的河段，两岸河堤临水侧堤肩之间的水域；……”陆域保护范围为：“相应的二级保护区水域边界线向两岸陆域纵深1000米的广州市境内的陆域，包括紫坭岛全部和大刀沙围一部分陆线（一级保护区陆域除外）。具体范围为：从紫坭西至龙湾……沿顺德水道中涨线（顺德市与广州市行政分界）至紫坭西止。”2011年12月22日，广州市环境保护局作出穗环〔2011〕191号《关于印发<广州市饮用水源保护区区划>调整方案的通知》，通知相关单位《广州市饮用水源保护区区划》调整方案已经广东省人民政府上述批复同意。
以上事实，有现场照片、《现场检查笔录》、《调查询问笔录》、《现场检查（勘验）笔录》、番府环罚听告〔2014〕534号《行政处罚听证告知书》、番府环听通〔2014〕340号《行政处罚听证通知书》、《听证笔录》、番府环罚〔2014〕584号《行政处罚决定书》、穗府行复〔2015〕211号《行政复议决定书》、粤府函〔2011) 162号《关于同意调整广州市饮用水源保护区区划的批复》、穗环〔2011〕191号《关于印发<广州市饮用水源保护区区划>调整方案的通知》及双方当事人的庭审陈述等证据证明。
本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，本院对本案被诉行政行为即被告广州市番禺区人民政府作出的番府环罚〔2014〕584号行政处罚决定是否合法进行审查。《中华人民共和国水污染防治法》（2008年修订）第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。”第十七条规定：“新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价。……建设项目的水污染防治设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。水污染防治设施应当经过环境保护主管部门验收，验收不合格的，该建设项目不得投入生产或者使用。”第五十六条规定：“国家建立饮用水水源保护区制度。饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区；必要时，可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区。饮用水水源保护区的划定，由有关市、县人民政府提出划定方案，报省、自治区、直辖市人民政府批准……”第五十九条第一款规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”第八十一条规定：“有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款；并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭：……（二）在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目的；……”本案中，广州市番禺区环境保护局的执法人员在现场执法检查中，发现原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司建成的排放污染物的商品混凝土生产项目位于番禺区沙湾水道饮用水水源二级保护区内。被告广州市番禺区人民政府根据广州市番禺区环境保护局的现场照片、现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录等证据，经调查并举行听证会听取原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司的陈述和申辩，作出番府环罚〔2014〕584号行政处罚决定，责令原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司关闭其位于番禺区沙湾水道饮用水水源二级保护区内的商品混凝土生产项目，符合上述法律的规定，程序合法，并无不当，本院予以支持。
原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司诉称其涉案混凝土建设项目建成在前，《中华人民共和国水污染防治法》、番禺区沙湾水道饮用水源保护区的施行、划定在后，涉案混凝土建设项目不属于新建、改建、扩建排放污染物的建设项目，主张被告广州市番禺区人民政府作出的番府环罚〔2014〕584号行政处罚决定适用《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条第一款规定不当。因《中华人民共和国水污染防治法》第五十九条第一款明确规定，在饮用水水源二级保护区内已建成的排放污染物的建设项目，应由县级以上人民政府责令拆除或者关闭，故被告广州市番禺区人民政府责令关闭原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司在番禺区沙湾水道饮用水水源二级保护区内已建成的排放污染物的商品混凝土生产项目，符合该法律规定，适用法律正确。原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司的上述主张不成立，本院不予采纳。
综上所述，被告广州市番禺区人民政府作出的番府环罚〔2014〕584号行政处罚决定，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司要求撤销该行政处罚决定的诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：
驳回原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司的诉讼请求。
本案受理费50元，由原告广州市番禺区桥发混凝土有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。当事人上诉的，应当在递交上诉状次日起七日内，按照本判决确定的一审案件受理费同等金额向广东省高级人民法院预交上诉案件受理费。逾期不交的，按自动撤回上诉处理。
审 判 长 庞智雄
审 判 员 曲卫东
代理审判员 丘 杰
二〇一六年七月十九日
本件与原本核对无异
书 记 员 付金芬